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La Russie pense que l’Amérique bluffe

Alors que les pourparlers entre les diplomates américains et russes commencent à Genève sur le sort de l’Ukraine, l’Europe est au bord de la guerre. La stratégie américaine est de négocier avec la Russie en menaçant »dévastateur” sanctions si le président russe Vladimir Poutine décide d’envahir le voisin oriental de son pays. Les responsables de l’administration Biden ont décrit une série de sanctions ils pourraient imposer au Kremlin, du ciblage du système financier russe à la restriction de sa capacité à importer de la technologie.

Mais le La menace de sanctions économiques de l’Occident ne peut fonctionner que si les mesures proposées rendent l’action militaire russe contre l’Ukraine suffisamment coûteuse pour modifier le calcul coût-bénéfice du Kremlin. Poutine, cependant, considère l’Ukraine comme cruciale pour le statut de grande puissance de la Russie et pour son héritage personnel. Donc, pour que les sanctions fonctionnent, elles doivent être plus coûteuses que le vaste avantage que Poutine perçoit en contrôlant l’Ukraine.

Cela ne semble pas être en vue : notamment, après que les responsables de l’administration Biden ont intensifié leurs menaces, le marché boursier russe et sa monnaie ont à peine bougé. Le haussement d’épaules collectif des marchés reflète l’opinion du Kremlin selon laquelle les États-Unis ne donneront pas suite aux sanctions sévères dont ils ont discuté. Les décideurs politiques russes savent que bon nombre des tactiques qui pourraient nuire gravement à la Russie, telles que la réduction des exportations de matières premières russes ou la mise sur liste noire des banques russes, seraient également coûteuses pour l’Occident, ce qui rendrait incertain si l’administration Biden donnerait suite à ces menaces. Enfin, des sanctions économiquement sévères nécessiteront l’assentiment de la Chine, ce qui pourrait créer une foule d’autres problèmes pour les États-Unis.

Les sanctions doivent mordre

Dans le passé, Poutine a démontré qu’il était prêt à endurer des sanctions modérément coûteuses dans le but de rétablir la domination de la Russie sur ses anciens États satellites. Après la Russie a saisi la Crimée et occupé une partie de la région du Donbass de l’Ukraine en 2014, tes États-Unis et l’Europe ont imposé des restrictions à plusieurs grandes entreprises russes, leur refusant l’accès aux marchés internationaux des capitaux, ce qui, selon le Fonds monétaire international réduit PIB de la Russie entre 1,0 et 1,5 pour cent. Les États-Unis ont également interdit aux entreprises de faire des affaires en Crimée et ont interdit l’exportation de certaines technologies de forage pétrolier, ce qui a réduit la production de pétrole russe, mais pas de manière énorme. Le Kremlin a conclu que c’était un juste prix à payer pour la Crimée et le Donbass et n’a pas l’intention de rendre l’un ou l’autre territoire, quelle que soit la durée de ces sanctions.

Cette fois, la Russie a fixé ses objectifs encore plus haut. Plutôt que d’essayer de s’emparer de deux morceaux de territoire ukrainien, il veut forcer le pays tout entier à revenir dans sa propre sphère de contrôle. Pour ce faire, la Russie a rassemblé une vaste force d’invasion à la frontière ukrainienne, capable de traverser les défenses ukrainiennes jusqu’à Kiev. Pendant ce temps, la Russie conserve la capacité de lancer des attaques de missiles et des frappes aériennes sur des cibles à travers l’Ukraine. Si le Kremlin pensait qu’un pour cent de son propre PIB était un juste prix pour la Crimée et le Donbass, il serait sûrement prêt à payer plus pour acquérir le reste du pays.

Biden se dit prêt à imposer des coûts économiques « dévastateurs » si la Russie envahit. Son administration a menacé une “réponse rapide à fort impact» sur les sanctions, a récemment déclaré un responsable au New York Times. Mais même les déclarations les plus détaillées des responsables de l’administration se sont concentrées sur les mesures que les États-Unis pourraient prendre, plutôt que sur celles auxquelles ils s’engageront. Les responsables américains ont discuté de mesures sévères telles que la séparation de la Russie de la Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT), mais cela nécessiterait un soutien européen et pourrait donc être difficile à mettre en œuvre, même si certains dirigeants européens ont indiqué qu’ils étaient ouverts à l’idée d’envisager de telles mesures.

La promesse de Washington de travailler avec ses alliés sur les sanctions peut être considérée comme un signe de faiblesse.

La promesse de Washington de travailler avec ses alliés sur les sanctions, quant à elle, peut être considérée comme un signe de faiblesse, pas de force. Le respect envers les alliés, en particulier l’Allemagne, est ce qui a conduit Biden à refuser de sanctionner le gazoduc Nord Stream 2 (qui transporte du gaz de la Russie vers l’Allemagne) plus tôt cette année. Aujourd’hui, l’Allemagne et la France résistent à un effort de l’Union européenne visant à préciser les sanctions qu’elles imposeraient si Poutine envahissait effectivement l’Ukraine. Le nouveau chancelier allemand, Olaf Scholz, a commencé son mandat de Premier ministre par un appel au dialogue avec Moscou, ce qui, dans le langage diplomatique allemand, signifie trop souvent « concessions ». Les alliés occidentaux envoient des messages dangereusement contradictoires sur leur volonté d’imposer autre chose qu’une gifle financière.

Pendant ce temps, aux États-Unis, le Congrès s’est concentré sur des sanctions sans impact économique sérieux. Certains membres du Congrès sont obsédés par l’annulation du gazoduc Nord Stream 2, une mesure qui imposerait un coût économique proche de zéro à la Russie. Si Nord Stream 2 est annulé, la Russie continuera simplement à expédier du gaz vers l’Europe via les routes existantes. Il existe déjà un excédent de capacité de gazoduc, de sorte que le volume des ventes de gaz russe vers l’Europe resterait inchangé. Le Kremlin peut considérer l’accent mis sur Nord Stream 2 comme la preuve que les États-Unis ne sont pas sérieux quant à l’imposition de coûts.

Sanctionner les oligarques russes et les copains de Poutine, une autre mesure qui bénéficie d’un fort soutien du Congrès, est tout aussi peu susceptible de changer le calcul du Kremlin. Il y a de bonnes raisons de les empêcher de blanchir de l’argent via les systèmes financiers occidentaux, mais cela aurait peu d’impact sur la politique étrangère du Kremlin. L’élite des affaires russe préférerait continuer à voyager en Occident et conserver ses comptes bancaires à l’étranger. Mais ils ne décident pas de la politique étrangère de la Russie : Poutine le fait, avec les conseils d’un petit cercle de chefs des services de sécurité, dont la plupart sont déjà sous sanctions.

Étant donné que le débat intérieur américain se concentre sur des mesures à faible coût et que l’Europe est divisée sur l’opportunité de soutenir des sanctions coûteuses, Poutine peut penser que les États-Unis bluffent lorsqu’ils menacent de sanctions sévères. Washington a de puissantes sanctions dans son arsenal, comme la mise sur liste noire des banques russes. Il a appliqué ce genre de mesures dans le passé contre l’Iran et la Corée du Nord. Il ne fait aucun doute que les États-Unis pourraient effacer les liens de la Russie avec le système financier mondial : les responsables américains ont discuté de la mise sur liste noire des grandes banques russes, empêchant les banques de convertir des roubles en dollars, et déconnecter la Russie du réseau de communication interbancaire SWIFT. Mais la mise en œuvre de l’une de ces mesures serait coûteuse pour les alliés en Europe. Cela affecterait également directement la Chine, le plus grand consommateur de matières premières russes. Et cela pourrait entraîner des complications que l’administration Biden préférerait éviter.

Le facteur chinois

Les États-Unis n’ont pas eu à peser soigneusement la réaction potentielle de la Chine à l’imposition de sanctions contre le Kremlin en 2014. C’était en grande partie parce que les mesures n’ont pas touché la Chine de manière significative. Peu de produits fabriqués en Chine ont été touchés par les contrôles à l’exportation et la Chine n’a fait aucun investissement significatif en Crimée. En conséquence, Pékin pourrait condamner les sanctions mais autoriser ses entreprises à les respecter dans les rares cas où elles auraient un impact sur les affaires.

Mais si Washington impose des sanctions beaucoup plus sévères, la réponse chinoise pourrait être bien différente. Après tout, la Chine est le plus grand partenaire commercial de la Russie. On ne sait pas si les entreprises chinoises cesseraient de traiter avec une grande entreprise russe que les États-Unis ont choisi de mettre sur la liste noire. Cela contribuerait à renforcer la puissance financière des États-Unis et prouverait la puissance d’outils qui pourraient facilement être utilisés contre la Chine à l’avenir. La Russie et la Chine ont déjà collaboré pour établir des mécanismes de paiement alternatifs si les sanctions américaines entravent leurs systèmes bancaires. Si la Chine choisissait de rejeter les sanctions américaines et que ses entreprises ne s’y conformaient pas, cela mettrait Washington dans une situation délicate. Les entreprises chinoises enfreindraient la loi américaine, mais toute action en justice à leur encontre nécessiterait des mesures d’escalade risquées telles que l’imposition de sanctions aux grandes entreprises chinoises. L’alternative, cependant, serait d’accepter que la Chine n’ait pas à suivre les sanctions américaines, ce qui saperait considérablement leur portée économique.

Pékin pourrait contourner les sanctions américaines et oser Washington riposter.

Le même dilemme s’applique à la menace de l’administration Biden pour empêcher la Russie d’acheter des semi-conducteurs, des smartphones ou des pièces d’avion. Les smartphones sont principalement produits en Chine, par exemple, de sorte que tout contrôle des exportations de composants de smartphone ne fonctionnerait que si la Chine était disposée à les appliquer. Pékin pourrait braver les sanctions américaines et oser Washington riposter, ce qui ouvrirait un deuxième front dans une guerre financière entre les grandes puissances.

La Chine a déjà pris des mesures humiliantes pour éviter de violer les sanctions américaines. Les banques publiques chinoises, par exemple, refus d’ouvrir des comptes pour la directrice générale de Hong Kong, Carrie Lam, après que les États-Unis lui ont imposé des sanctions. Les sanctions américaines qui ont une chance de changer le calcul du Kremlin pourraient cependant forcer une refonte à Pékin. S’il y avait un moment pour tenter de saper le pouvoir financier américain, ce serait bien celui-ci.

Après tout, en termes d’impact sur l’économie mondiale, des sanctions financières sévères contre la Russie pourraient bien être le plus grand recours aux sanctions depuis le Les États-Unis ciblent la finance japonaise et les importations de pétrole avant la Seconde Guerre mondiale. C’est pourquoi la Russie peut penser que les États-Unis bluffent lorsqu’ils menacent de sanctions dramatiques. Le Kremlin estime avoir une tolérance au risque bien plus élevée que ses homologues américains ou européens.

Si Biden envisage sérieusement d’utiliser des sanctions pour façonner le calcul de la Russie, son administration doit affiner ses messages. L’administration devrait nommer les banques russes qu’elle mettrait sur la liste noire, les transactions spécifiques qu’elle interdirait et les entreprises qui risqueraient de faire faillite. Le Kremlin pourrait alors commencer à prendre ses menaces de sanctions plus au sérieux.

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